SUMARIO
- El DDR ha de ser un proceso de dignificación
de las personas que intervienen en él.
- Ha de ser un componente de una estrategia más amplia de construcción de paz.
- Implica factores políticos, militares, de seguridad, humanitarios y socioeconómicos.
- Ha de beneficiar al conjunto de la población civil o Ha de prevenir futuros brotes violentos, liberar recursos y contribuir a la reconciliación
- Los actores que intervienen en los DDR son de muy diferente tipo
- No todos los DDR son resultado de un proceso de paz previo
- El inicio efectivo de un DDR suele tardar varios meses desde la firma de un acuerdo de paz
- En 2005, más de un millón de personas se beneficiaban de programas de DDR en 20 países
- Dos tercios de las personas que han entrado en estos programas pertenecen a países africanos
- Un 42% son Fuerzas Armadas, un 37% milicias, un 14% guerrillas y un 6% paramilitares.
- Hay DDR de grupos paramilitares en cuatro países
- Excepto en Colombia, en el resto de países la desmovilización de grupos paramilitares ha ido en paralelo a la desmovilización de milicias, guerrillas y FFAA, y como resultado de acuerdos políticos globales.
- El coste de las operaciones de mantenimiento de la paz de Naciones Unidas en los ocho países donde también hay DDR, es casi el doble del coste total de los 20 programas de DDR.
- Cuando todas las partes enfrentadas concuerdan un cese de hostilidades y el inicio de un nuevo ciclo político, puede producirse un contexto psicosocial favorable a la amnistía, el perdón y la reconciliación.
- En los otros casos, como en Colombia, el mencionado contexto no puede desarrollarse en igual medida, al no cerrarse completamente el ciclo de violencias.
- En todos los contextos donde hay DDR existen precedentes de un proceso de este tipo.
- En la mayoría de los casos se ha creado una Comisión Nacional para el DDR
- Cuando uno de los requisitos para acogerse a un programa de DDR es la posesión y entrega de un armas, puede excluir la desmovilización de diversos colectivos.
- Es habitual que entre un 8 y un 10% de las personas desmovilizadas sean menores.
- Las mujeres quedan muchas veces excluidas de los procesos de DDR
- Muchos programas se planifican sin conocer exactamente el número de beneficiarios.
- El coste medio por persona de un DDR es equivalente a 4'7 veces la renta media por habitante del país.
- Los 20 programas existentes tienen un coste total de 1.900 millones de dólares, a una media de 1.686 $ por persona.
- La mayoría de los DDR se producen en los países más pobres del planeta.
- La fase inicial de desarme y desmovilización supone entre el 5 y el 15% del presupuesto total.
- El Banco Mundial es quien concentra la mayor inversión en programas de DDR. La UE es el segundo organismo financiador.
- Por países, Japón es quien ha colaborado con mayores ayudas, seguido de Estados Unidos, Países Bajos, Canadá y Reino Unido.
- Un programa de DDR por lo general dura 3'5 años. Lo habitual es que la fase de desarme y desmovilización dure unos pocos meses. Las fases de reinserción y reintegración suelen durar dos años.
- Existe un cierto descontrol y un escaso seguimiento sobre el destino final de las armas recogidas.
- El porcentaje medio es el de un arma entregada por cada dos personas desmovilizadas.
Introducción: ¿Qué es un DDR?
Todos los procesos de paz relacionados con conflictos armados han de pasar por una etapa final en la que, tras la firma de los acuerdos, los combatientes dejan sus armas y se reintegran a la vida civil. Esta compleja etapa recibe el nombre de DDR, por Desarme, Desmovilización y Reintegración, aunque a veces se le denomina DDRRR, al añadírsele los conceptos de Repatriación y Reinserción.
Muchos DDR han fracasado y ha sido motivo de nuevas hostilidades, y ello por haber partido de un concepto de DDR falso, a saber: pensar que las siglas significaban Derrota, Desprecio y Rendición. Sin embargo, para tener éxito, ni que sea medianamente, el DDR en ningún caso ha de significar claudicación, despolitización, demonización, marginación, soborno, subordinación o, especialmente, humillación. Por el contrario, ha de ser un proceso de dignificación de las personas que intervienen en él, pues han dejado las armas de manera voluntaria y como resultado de una negociación y un acuerdo. No hay fórmulas mágicas o únicas en el DDR, pues cada país y cada contexto es un caso diferente. Cada experiencia es única, pero es posible aprender mucho de las lecciones del pasado.
El DDR tiene su momento específico para llevarse a cabo, y necesita de unas condiciones específicas, especialmente de tipo político, para que no fracase. En algunas ocasiones, además, puede ponerse en marcha un programa DDR cuando sólo hay uno o varios grupos (pero no todos) dispuestos a desmovilizarse. Si se hace bien, el DDR de estos grupos puede ser un incentivo para que el resto de grupos también lo hagan, pero en cualquier caso habrá de sortear una serie de dificultades por implementarse en un momento donde la violencia todavía continúa en el país.
Experiencias pasadas nos señalan que no es bueno ir con demasiadas prisas o intentar enlazar un DDR con otro objetivo no realista (unas elecciones prematuras, por ejemplo, como sucedió en Angola en 1992 o en Liberia en 1997), pues los combatientes pueden retomar las armas si pierden dichas elecciones. Tampoco parece recomendable postergar esta fase de manera indefinida, por miedo o incapacidad, pues la presencia de armas incentiva el reinicio de las hostilidades. En demasiadas ocasiones se ha forzado un prematuro acuerdo de paz sin prever esta fase.
El DDR(RR), de por sí, ya es un proceso. No es posible realizar una parte de él (el desarme, por ejemplo), si no va acompañada de la correcta planificación del resto de componentes o fases. El DDR, además, forma parte de unos compromisos más amplios negociados en el proceso de paz (justicia, reforma del sistema policial, cambios en las FFAA, elecciones, cambio político, etc). Por tanto, el DDR ha de ser un componente de una estrategia más amplia de construcción de paz. El DDR ha de ser siempre el resultado de un acuerdo político, de un consenso, ya sea como resultado de un proceso de paz o de otros compromisos. En todo caso, no puede ser el resultado de una imposición, aunque sí de una inducción mediante incentivos.
Un programa de Desarme, Desmovilización y Reintegración de antiguos combatientes (DDR) es un proceso complejo que implica factores políticos, militares, de seguridad, humanitarios y socioeconómicos. Se suelen enmarcar en contextos posconflicto, por lo que hay que añadir todo lo que significa este factor, que con frecuencia va asociado a debilidad institucional, transición política, fragilidad democrática, problemas de seguridad, destrucción de infraestructuras y dependencia económica de la cooperación internacional.
En todo caso, el DDR constituye una oportunidad para la construcción de seguridad, y por lo tanto, es uno de los ingredientes más importantes para lograr la estabilidad y la construcción de paz, ya que se suele realizar en un momento tan crucial como la transición del conflicto armado a la paz, entendiendo la paz no sólo el fin de la violencia armada, sino el tratamiento de fondo de las causas que originaron el conflicto armado. Además, la propia naturaleza de estos programas puede convertir a los antiguos combatientes en actores activos para el desarrollo económico y social. Aunque la gran mayoría de programas focalizan su atención sobre los antiguos combatientes, el objetivo último es el de lograr el desarrollo de toda la comunidad.
Así, pues, los objetivos que persiguen estos programas son fundamentalmente los siguientes:
- Contribuir a la mejora de la seguridad y de la estabilidad política del país. Por este motivo, el DDR debe iniciarse en el menor tiempo posible tras la firma de los acuerdos de paz
- Restablecer las condiciones que permitan la reintegración de los actores o facciones armadas que hayan estado en disputa. En muchas ocasiones, este tipo de programa atiende exclusivamente a los actores armados, lo que constituye un grave problema al excluir al conjunto de la población civil como beneficiaria del programa de DDR.
- Prevenir futuros brotes violentos. Las lecciones que se pueden extraer de contextos donde se han llevado a cabo este tipo de programas sin demasiado éxito muestran que un mal DDR puede generar el brote de nuevas escaladas de violencia. El hecho de que hayan miles de personas con formación combativa, probablemente todavía armadas, sin que se les haya cubierto sus necesidades o se hayan cumplido las promesas que se les formularon en su momento, alimenta esta posibilidad.
- Contribuir a la reconciliación nacional. Si bien el foco de atención prioritario son los antiguos combatientes, no se puede olvidar al conjunto de la población civil. Una de las herramientas recientes que se está empezando a desarrollar en este sentido son las medidas de Justicia Transicional.
- Liberar recursos, tanto humanos como financieros, para la reconstrucción posbélica y el desarrollo. Otra de las medidas deben acompañar a los programas de DDR es la Reforma del Sector de Seguridad (RSS), con el fin de reducir y democratizar las Fuerzas Armadas y los cuerpos de seguridad.
Según el PNUD, el DDR es un factor prioritario en la estrategia de rehabilitación y desarrollo de los contextos posbélicos. Por ello, se debe integrar en un marco mucho más amplio de recuperación y desarrollo, en coordinación con otro tipo de medidas conexas como podrían ser:
- Atender las violaciones de los derechos humanos
- Reestructurar y reformar las fuerzas de seguridad
- Contribuir a la seguridad pública y a la rendición de cuentas de la policía
- Apoyar el correcto transcurso de las elecciones, garantizar la independencia judicial y el cumplimiento de la ley
- Promover iniciativas de paz y reconciliación, tanto local como nacionalmente
- Promover la gobernanza a través de la rendición de cuentas de las instituciones públicas
- Atender las necesidades de los personas desplazadas y refugiadas, así como de los grupos vulnerables
- Garantizar el verdadero desarrollo humano
El DDR suele seguir las pautas de un cronograma bastante típico, aunque no siempre sus componentes son considerados suficientemente o en su totalidad, dando lugar a vacíos y errores en la estrategia para llevarlos a cabo. En este estudio se intenta analizar los programas de DDR actuales, y no los del pasado, en la convicción de que los que se están llevando a cabo en estos momentos tienen un perfil general bastante novedoso, tanto por la cantidad de experiencias existentes, como por el número de beneficiarios y el contexto internacional en que se producen.
Este estudio se ha redactado de una forma práctica y didáctica, de manera que pueda ser igual de útil leer las conclusiones como entretenerse en cada uno de los veinte casos analizados, todos ellos muy diversos. Y aunque los contextos históricos, geográficos, culturales, políticos y de otra índole son bien diferentes, pueden extraerse lecciones de todos y cada uno de los casos.
El contexto de los conflictos analizados
La naturaleza de los conflictos armados que posteriormente han comportado la realización de un programa de DDR responden a las características propias de los conflictos contemporáneos, es decir, se trata mayormente de conflictos intraestatales, y en muchos de ellos la razón esencial ha sido la lucha por el poder político. Cada contexto, no obstante, tiene sus propias especificidades, bien sea por la instrumentalización religiosa del conflicto, los reclamos de autonomía o independencia sobre un territorio, o la lucha por el control por los recursos naturales. Los actores que han intervenido son también de muy variado origen, ya que van incluye los grupos armados no estatales (milicias, paramilitares, guerrillas) y las propias FFAA de un país (que han luchado contra estos grupos de oposición), incluidas las ocasiones en que una parte de los militares se han sublevado contra sus mandos. No obstante, el tráfico de personas y armas, el reclutamiento de combatientes en campos de refugiados, el apoyo a grupos armados de oposición desde países vecinos, y la gran cantidad de personas que han tenido que buscar refugio en el exterior, provoca que estos conflictos internos tomen una dimensión regional muy importante.
Entre las principales consecuencias que pueden señalarse de estos conflictos, podemos destacar el cuantioso número de muertos, el cuál variará en función de la intensidad y longevidad del conflicto, los masivos desplazamientos internos o la sobredimensión de los ejércitos, lo que ha llevado a la necesidad de una reforma del sector de seguridad en muchos de ellos.
El prólogo de los DDR: acuerdos de paz o cese de hostilidades
No todos los procesos de DDR son resultado de un acuerdo de paz previo, por la simple razón de que muchos conflictos armados no terminan con la firma de un acuerdo de esta naturaleza. Con frecuencia, lo acordado es un simple cese de hostilidades que permite iniciar un proceso de transición política, con o sin reparto del poder. En otras ocasiones se trata de lograr un alto el fuego después de años de incumplimiento de un anterior acuerdo de paz. También se da el caso de alcanzar un acuerdo político patrocinado por un organismo internacional, o concertar entre las partes enfrentadas un proceso de reconciliación nacional que conlleve un reparto del poder político.
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